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中国应成为国际投资规则制定的推动者
时间:2016-11-03      类型:研究报告

跨国投资是世界经济发展的重要推动力量,但这一领域的规则多以双边为主,统一的多边国际投资规则基本还是空白。21世纪以来,以中国为代表的发展中国家和新兴经济体群体性崛起,吸收外资和对外投资的规模迅速扩大,已占据国际投资的半壁江山。无论是从维护自身和发展中国家的利益出发,还是出于推动世界经济发展考虑,中国都应在国际投资规则制定中发挥积极的引领和推动作用。

一、国际投资格局已发生巨大变化

(一)美欧日三大经济圈长期居国际投资主流

长期以来,国际直接投资以发达国家之间相互投资为主,以发达国家单向发展中国家投资为辅。20世纪70年代之后,形成了日本、美国和欧共体三足鼎立的格局,以及分别以德国、美国、日本为中心的欧洲圈、北美圈和亚洲圈三大投资圈,三大圈内部及其相互间的FDI在全球FDI中占支配地位。在欧洲圈中,1992年欧盟内部成员国之间的相互投资量占其FDI总量的72%;在北美圈中,1993年加拿大吸收的外来FDI总额中有2/3来自美国;在亚洲圈中,1993-1994年东南亚联盟国家吸收外来FDI的总量中有40%来自本地区内新兴工业化国家或地区。同时,“大三角”之间的相互投资也十分活跃。1996年美国吸收外来FDI的2/3来自欧盟国家,FDI中的43%流向了欧盟各国。据联合国贸发会议统计,在1998-2000年间,以美国、日本和欧盟三极所主导的FDI占全球FDI流入总量的75%和流出总量的85%。

(二)发展中国家已占国际投资半壁江山

进入21世纪,新兴经济体FDI出现井喷式增长。本世纪初,发展中国家在全球FDI流量中仅占12%,2013年这一比例已达39%,2014年则超过了50%。2015年,在全球FDI流入量排名前10大东道国中,发展中经济体占了半数。而且,发展中国家的跨国公司开始反向收购发达国家设立在发展中地区的分公司。目前,在全球FDI流量中,亚太地区以及新兴经济体成为有生力量。2015年亚洲的FDI流入量增长16%,其中,中国和印度的表现最为强劲;东南亚国家联盟和南方共同市场的FDI流入量相对危机前均已翻倍。

当然,发达国家在国际投资中依然占据重要地位。2015年发达经济体FDI几乎增加了一倍,占全球FDI的比重从2014年的41%猛增到2015年的55%,对外投资增长了33%,达到1.1万亿美元,形成了发达经济体与新兴经济体并驾齐驱的局面。

二、国际规则难以适应FDI迅速发展的需求

    当今世界国际投资规则仍处于碎片化状态,难以适应经济全球化快速推进、发展中国家崛起和国际投资格局变化的新形势,不仅滞后于、而且制约着国际投资的发展,迫切需要制定新的规则,引导、促进国际投资朝着自由化、便利化的方向健康发展。

(一)双边协定仍是国际投资规则的主要形式

近年来,双边投资协定在数量上持续大幅度增加,目前已达近3300项,占全球投资协定总量的90%。双边投资协定不仅数量庞大、形式多样,内容也不统一甚至相互矛盾,形成“意大利面碗效应”,导致国际投资合作碎片化。同时,各种类型的区域经济一体化协定恣意蔓延,将国家之间的投资合作和竞争关系转变为区域集团之间的关系,也在一定程度上扭曲了全球资源配置,使非参与第三方被边缘化。相较于以WTO为核心的国际贸易体制和以国际货币基金组织为核心的国际金融体制,国际投资领域迄今还未达成全面、综合并具有约束力的多边协定。

(二)限制性保护政策制约了国际投资发展

当前,各国外资政策大多致力于推动开放和促进投资,但投资保护主义也始终不绝如缕,一些国家纷纷出台措施限制外商对战略性行业和敏感行业的投资;越来越多的发达国家加强了对外资的国家安全审查,甚至将审查的范围扩大到基础设施建设领域;一些国家还不断要求外资扩大商业信息披露范围,投资保护主义有愈演愈烈之势,制约着国际投资的发展。

(三)国际投资争端解决机制不完善

投资者与东道国之间的博弈与利益分歧在所难免,完善的争端解决机制能保障国际投资的健康发展。目前,国际投资争端解决机制呈现多元化、碎片化特点:解决投资争端国际中心、联合国国际贸易法委员会、各国商会和企业家联合会等,都成为争端调解解决机构,争端解决机制存在系统性缺陷,争端解决的正当性不足、透明度不够、标准不一,导致争端案件量急剧上升,争端解决效果并不理想。因此,迫切需要建立全球统一的投资争端解决机制,以保障国际投资健康发展。

三、中国应成为制定国际投资规则的引领者

适应国际投资新形势,针对发达国家出现的逆全球化和投资保护主义潮流,作为发展中国家的领头羊,中国应主动担负起引领国际投资规则制定、推动全球化发展的历史重任。

    (一)中国对外投资迫切需要国际规则保驾护航

经过30多年经济高速发展,中国已成为世界工厂,巨大的产能需要广阔的国际市场承载,对外投资应运而生且势头迅猛。2015年,中国对外投资额达1456.7亿美元,投资流量跃居世界第二,占全球流量的份额由2002年的0.4%提升到9.9%,超出同期吸收外资规模,完成了从产品输出到资本输出时代的过渡。中国对外投资的结构与档次也有了质的飞跃,由主要投资资源能源产业向价值链高端延伸,开始进军信息技术、高端制造、金融、研发、文化娱乐、销售和服务渠道等高科技和高附加值服务领域,在工程机械、家电等行业也成为跨国并购的主导力量,开始影响全球产业格局的重构。比如,2016年8月,海尔并购美国通用家电业务,既得到了专利技术,又获得了美国市场的服务和渠道体系;中国国家电网收购意大利、澳大利亚和葡萄牙等国的电力公司,不仅输出了资本,还输出了优秀的电力管理经验,取得了良好的经济效益。

中国企业在“走出去”的过程中,也遭遇了各种各样的投资壁垒。比如,美国、澳大利亚等发达国家,甚至一些发展中国家,纷纷强化对外国投资的安全审查,尤其是美国的安全审查对中国在美投资造成了巨大的负面影响,直接导致中海油并购优尼科、海尔并购美泰克、西北有色并购优金公司等并购案的失败;澳大利亚对外国投资审查的“六条原则”、巴西对外国投资土地的限制等,也限制了中国企业对外投资的发展。另外,“竞争中性”原则、国有化以及企业社会责任等外资政策,对包括中国在内的外国投资构成制约。从发展趋势看,中国对外投资仍将遭遇各种各样的投资壁垒,这就要求我们要加强国际合作,制定投资规则,限制投资壁垒,更好地保护中国企业的海外利益。

(二)统一的国际投资规则已经萌芽

20世纪80年代之前,国际投资协定数量不多,且内容多集中于投资保护;随后国际社会开始关注投资规则的制定,“与贸易有关的投资措施”被列入WTO的乌拉圭回合谈判议题,并签署了《与贸易相关的投资措施》(TRIMs);涉及知识产权、服务业的国际投资也被纳入《与贸易有关的知识产权》(TRIPs)和《服务贸易总协定》(GATS)。

    国际投资规则制定已被提上议事日程。2012年,联合国贸发会议发布了主题为“制定新一代投资政策”的《2012年世界投资报告》,提出要为投资行动提供指导原则,通过平衡投资者、东道国及母国之间的权利义务,鼓励负责任的投资者行为,致力于减少现有国际投资协定中所固有的内容重叠、政策不一致、市场准入壁垒等缺陷,搭建一个合法、有效、透明的国际投资规则体系,促进可持续发展,尤其是促进发展中国家和最不发达国家的可持续发展。这既为国际投资提供了基本原则,也是一次制定国际投资规则的尝试。

(三)中国开始主导国际投资规则的制定

     2016年7月,二十国集团(G20)贸易部长会议达成了《G20全球投资指导原则》,并在9月G20杭州峰会上获得通过。这是由中国主导、联合国贸易发展会议支持下制定的全球首份针对投资政策的多边纲领性文件,首次将跨境投资议题引入G20议程,并被广泛接受和认可,成为各国协调制定国内投资政策和商谈对外投资协定的指导,弥补了国际投资治理领域缺乏全球性政策指引的空白。同时,中方主导形成的《B20政策建议报告》提出了智慧创新、加强基础设施互联互通、完善全球投资政策环境等倡议,也为丰富国际投资规则内涵做出了贡献。

G20杭州峰会是中国参与、引领国际投资规则制定的一次成功尝试,为今后中国参与全球治理积累了经验,锻炼了队伍,奠定了基础。当前既是中国对外投资高速增长、综合实力不断壮大、对外开放更加全面和深入的时期,又是全球统一的国际投资体系酝酿形成时期,中国具备了在全球投资协议制定中设计议题、协调各方、参与谈判的能力,中国在全球治理中发挥更大作用的时机已经成熟。

四、中国引领制定国际投资规则的基本思路

《G20全球投资指导原则》为全球投资新规则的构建奠定了基础,但它毕竟不是真正意义上的全球投资协定,只是G20 成员“在自愿基础上共同探索制订非约束性的全球投资指导原则或框架”倡议。要制定一份具有约束力的国际投资规则,仍需精心设计、主动协调并付出艰巨努力。

    (一)发起制定国际投资规则倡议

充分利用G20贸易部长会议以及B20政策建议报告的平台与渠道,主动协调G20成员立场,力争在G20范围内率先达成共识,继续高举反对贸易保护主义、促进国际投资自由化、便利化的旗帜,发出制定国际投资规则谈判的倡议。

同时,借助WTO平台,大力推动WTO设立国际投资委员会,负责规则制定、各国投资政策评审等工作,制定切实可行的投资规则与工作机制。在谈判议题设计和成员国加入方式方面,借鉴WTO原则性与灵活性相结合的原则,采取先易后难、循序渐进的方式,在发达国家与发展国家之间达成共识,实现各方利益平衡。

    (二)成立投资争端解决机制

国际规则效力的关键在于争端裁决及其执行。应借鉴WTO贸易争端解决机制的经验与模式,在WTO机构框架下成立国际投资争端解决机构,负责争端解决规则的执行,并可根据需要设立投资争端解决专家组,通过专家组和上诉机构的报告,检查、督促裁决协议的执行情况,必要时可授权实施报复措施。机构成员由各个成员方组成,与WTO总理事会一套人马两块牌子,受总秘书处的领导,机构主席采取轮值制,由发达国家和发展中国家代表轮流担任。

                                                           (国际投资研究部  刘英奎)